“民资入铁”再探路

发于2024.12.2总第1166期《中国新闻周刊》杂志

11月中旬，国家发展改革委在浙江宁波组织召开民营资本参与铁路投资座谈会。会议地点选在浙江颇有深意，目前仅有的两条民营资本控股高铁——杭绍台高铁、杭温高铁，均位于浙江。

今年9月，杭温高铁一期正式开通运营，杭州、宁波、温州、金华-义乌四个都市圈正式步入“1小时交通圈”，这也是目前国内开通运营的第二条民资控股高铁，而第一条民资控股高铁杭绍台高铁已经开通运营近3年。

2016年前后，曾经有一批社会资本投资铁路项目出现，这两条民资控股高铁亦是当时的试点项目。但是此后，社会资本，特别是民营资本投资铁路遇冷，直到今年。

8月下旬，一场以“全面贯彻落实党的二十届三中全会精神 促进民间投资 推动民营经济高质量发展”为主题的现场会在山东济南举行。这场现场会提出，我国将进一步鼓励支持民间资本对核电、铁路等重大领域的投资。

“民资入铁”的浙江样本

“民资入铁”其实并非新话题。早在2013年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。

2015年，国家发展改革委发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，支持社会资本以独资、合资等多种投资方式建设和运营铁路，向社会资本开放铁路所有权和经营权。

2016年1月，国家发展改革委发布首批8个社会资本投资铁路示范项目，其中就包括杭绍台高铁、杭温高铁。当月，时任浙江省发展规划研究院城乡建设处处长的柴贤龙开始编制杭绍台高铁项目投融资方案。

“当时国家只要求社会资本参与示范项目，两条高铁由民营资本控股是浙江自我加压的结果。”柴贤龙告诉《中国新闻周刊》。

起初，民营资本对于入股高铁项目并不积极。“最初可谓门可罗雀，但最终门庭若市，转变的关键是路演宣传，以及交易结构的设计，特别是后者。”柴贤龙回忆，杭绍台高铁引资经历了从无人问津到多方争抢的过程，而交易结构设计的关键是让民营资本“有利可图”。

“杭绍台高铁项目由台州市发展改革委主导，在项目可研立项初步完成后，他们就在积极寻找社会资本方、民营资本方，也是他们与我们接触，询问我们参与杭绍台高铁项目的兴趣。”复星基础设施CEO、杭绍台铁路公司董事长方建宏向《中国新闻周刊》回忆。

其实，“民资入铁”在浙江便早有先例。2005年，衢常铁路由民营企业常山水泥公司与原铁道部和常山县政府三方共同投资兴建，常山水泥占股32.5%。但当时常山水泥入股衢常铁路并无回报机制设计，最终民营企业也从中退出。

而杭绍台高铁PPP方案充分考虑了回报机制设计。浙江省政府与社会资本双方按照风险分担、利益共享的原则，社会投资人的回报机制为“运营收入+可行性缺口补贴”。其中，运营收入包括线路使用费、接触网使用费等；可行性缺口补贴是政府给予企业合理补贴。换言之，通过政府补贴确保社会资本方可以实现财务平衡，并获取合理回报。

项目采用BOOT模式，由政府授权项目公司负责项目投资、建设、运营、维护、移交等工作，并获取合理回报，运营期满后，项目公司将全部资产无偿移交给政府方。项目合作期限34年，其中建设期4年、运营期30年。

“当初并没有将参股民企范围限定在浙江，但是外地民企对项目不够有信心。”柴贤龙透露。

据参与复星联合体的众合科技公告，最终中标报价可行性缺口补贴总额为68亿元。

2017年9月，浙江省政府与复星集团牵头的民营资本联合体，签署了杭绍台铁路PPP项目投资合同。杭绍台高铁项目可研估算总投资448.9亿元，纳入政府与社会资本合作范围的项目总投资约409亿元。项目资本金为总投资的30%，约124亿元，资本金以外的288亿元由国开行牵头组成的银团贷款，期限30年。占股51%的民资联合体需总计投资208.59亿元，初期需拿出62.58亿元资本金。

除民营资本外，原中国铁路总公司占股15%，浙江省交通投资集团代表省政府出资，占股13.6%，绍兴市和台州市分别占股10.2%。

民资联合体的组成比较多元，最初的8家民企参股的诉求各不相同，柴贤龙告诉《中国新闻周刊》，比如对于复星而言，并非看中直接收益，而是综合效益。“当时还有企业希望通过参股获得项目的总承包合同。”

方建宏表示，与复兴过往的投资项目相比，杭绍台高铁项目的投资收益率肯定不算高。“我们评估杭绍台项目的投资回报率为5.5%—6%，其实与融资成本相差不多，但属于‘可以接受’的范畴。从项目运作情况来看，与预期相差不多。”

当时作为杭绍台高铁的民资投资方之一，宏润建设曾中标上海、杭州、武汉等多地地铁项目土建工程。

2018年6月底，采取与杭绍台高铁类似的模式，浙江省政府与百盛联合集团签署杭温铁路国家混合所有制改革试点和PPP示范项目合作协议，百盛联合集团出资约50亿元控股杭温铁路义乌至温州段。杭温铁路具体的股权比例为:百盛联合集团占股51%，原中铁总占股15%，浙江省交通集团代表省政府出资，占股13.6%。温州市、金华市、台州市政府各指定一家出资代表，分别占股10.2%、8.58%、1.62%。

民资控股后的“壁垒”

杭绍台高铁建设过程中第一次采用了EPC总包的模式。原中铁总子公司先后以EPC方式拿下杭绍台、杭温高铁建设权。EPC即工程总承包，是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。

方建宏告诉记者，从成本控制的角度来讲，杭绍台高铁项目确实展示出民营企业控股的优势，在保证工程质量，并如期建成通车的情况下，项目最终的投资额没有超出发展改革委批复的投资额，特别是在经历原材料价格明显上涨后，一些铁路项目明显“超概”。“在保证安全的情况下，希望未来可以给民营企业更多自主选择权。”

浙江省政府在杭绍台高铁项目的可行性缺口补贴中，设立了动态调整机制，政府将根据银行利率、列车开行对数、投资控制情况等调整补贴金额，如能实现项目公司自建，降本增效，省政府就能降低补贴。

其实，项目公司自主建设在当时并非没有政策依据。2015年，原中铁总曾发布《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，指出对于非控股合资铁路项目的工程建设管理，为发挥铁路企业建设管理的专业优势，项目公司可委托铁路局或铁路专业管理机构代建，项目公司也可以自行组织建设。2015年开工建设的汉十高铁、济青高铁，都是地方政府投资为主，最后实现了项目公司自行组织建设。

从股权结构上看，尽管民营资本控股杭绍台高铁、杭温高铁项目公司，但是对于项目运营并无绝对话语权。

2017年，杭绍台高铁PPP项目签约后不久，项目公司曾探索自主定价。2015年底，国家发展改革委发布的《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》指出，对社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价继续实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。不过，杭绍台高铁并未获得自主定价权。

方建宏表示，在运营过程中，杭绍台高铁被委托给上海铁路局做统一运输管理，纳入国家铁路网，按照国铁集团运输调度，接受统一指挥，票价也是按照国铁规则制定。“在运营方面还是和整个国铁体系比较一致，我们期待未来铁路运营市场化改革上可以取得更多突破，在这个过程中给民营企业更多空间。”

投资者期待的一种安排是:在项目公司自主定价的基础上，由国铁集团代为运营转变为项目公司独立自主运营，从而实现网运分离，项目公司向国铁集团租用高铁车辆和人员，票务收入归项目公司所有，根据运输人次和车次付给原中铁总运输服务费。这种设想触及了铁路改革中的“网运分离”，即把具有自然垄断属性的铁路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输业务分离开。

在杭绍台高铁开通运行已经接近3年的情况下，项目仍然委托国铁集团运营。

“独立自主运营至今没有实现。”据接近浙江省发展改革委人士向《中国新闻周刊》坦言，很难讲这两条民营资本控股高铁相比于传统意义上国家投资建设的高铁在效率上有哪些提升，因为民资并不具有运营主导权。

“铁路建设、运营自主权，更确实地说，铁路产权对于民资而言是十分核心的权利。铁路建设自主权涉及铁路规划、审批等权限的改革，铁路运营自主权涉及铁路调度指挥、市场进入等改革，这就会对既有的行政权力体系和经济权力体系形成重要的挑战。”国家高端智库可持续交通创新中心研究员、北京交通大学教授李红昌告诉《中国新闻周刊》。

正是由于铁路建设权、运营权仍然属于国铁集团，铁路投融资体制改革多年来裹足不前，在“民资入铁”的“口子”已经打开十余年的情况下，包括民营资本在内的社会资本对于投资铁路顾虑重重。

“‘民资入铁’仍然规模小、数量少、进入慢。”李红昌认为，目前“民资入铁”的难点在于，我国铁路行业基本的体制机制不能充分支持“民资入铁”。换句话说，我国铁路行业仍然存在着较为显著的进入壁垒，主要表现在调度指挥、财务清算等核心铁路产业行业性公共资源没有实现独立运营，民间资本进入的基本产权保障无法实现公平公开公正。在他看来，我国铁路产业进入环节的障碍仍然存在，民间资本获得铁路运输时间资源、线路资源、接入铁路路网、使用铁路运输装备、合理支付相关费用标准等，均没有成熟稳定的行业性制度规则。

下一步在哪里？

在国家发展改革委于2016年年初推出首批8个社会资本投资铁路示范项目后，便再没有社会资本投资铁路示范项目推出。这8个项目也是命运各异，如位于河南的三门峡至禹州铁路自2020年起便已停工。

社会资本出资能力遇到问题在社会资本参股铁路的案例中并不鲜见。2005年，民企常山水泥公司最初在衢常铁路占股32.5%，但是此后逐步退出。2006年，浙江铁路集团入股，常山水泥公司的股份稀释为18.8%。2007年，铁路通车前两个月，由于主业遇到波折，常山水泥公司将股份转让给中国建材集团，至此全部退出。

杭绍台高铁建设过程中，民营资本也曾感受到资金压力。复星基础设施产业发展集团董事长温晓东曾在一场论坛上直言，复星承担着非常大的压力和责任。复星作为民营企业投资轨道交通产业，实际上还在破冰阶段，正在试水，客观地说还没有走到彼岸。“我们也强烈感受到融资环节融资难、融资贵、周期长、门槛高，特别是做几百亿重大项目时给我们很大的压力。”

方建宏告诉记者，杭绍台项目的股东按时出资保障了项目资本金，2019年与银团签署协议。“但是融资成本相比传统国家投资铁路项目的融资成本高出70—100bp。”

有业内人士向记者坦言，银行对国家或地方政府投资的铁路项目提供积极融资支持，但是对社会资本投资的铁路项目执行的是比较审慎介入的政策，导致社会资本难以获得贷款，或者需要更高的抵押、担保和更高的利率，最终难以落实项目建设贷款。这就需要国家、中央部委出台明确的利好社会资本投融资的政策措施，探索支持民间投资铁路专项建设基金、吸引境外投资等新举措。

在参股杭绍台高铁前，复星曾在2015年尝试参与首条高铁PPP项目，即济青高铁项目，但最终中国邮政储蓄银行在10家企业的竞争中获胜。

济青高铁也是首批8个社会资本投资铁路示范项目之一，最终并未实现民营资本参股，但是其PPP方案设计的回报机制与杭绍台高铁、杭温高铁类似。

如今，在PPP新机制下，这样通过政府补贴帮助项目实现资金平衡的方式已经不能使用。柴贤龙表示，如今铁路PPP项目成立的前提是特许经营能够产生足够的现金流。

浙江省发展改革委相关人士向《中国新闻周刊》坦言，目前看，PPP新机制下推进民营企业参与铁路建设还有一定困难，已积极向国家汇报，提请明确新机制下民营企业参与铁路投资建设的具体操作办法。

在PPP新机制下，还有哪些铁路项目能够吸引到民营资本进入？李红昌认为，那些具有“自给系统”特点的铁路项目容易吸引民间资本进入，所谓铁路“自给系统”，就是指铁路项目相对独立，与国铁网络边界相对清晰，运量规模可以支持财务平衡或与公司总体业务形成支撑关系。像是城际铁路、市域铁路、煤运专线线路等，均能够获得社会资本更多的青睐。

去年11月，国家发展改革委发布的“支持民营企业参与的特许经营新建项目清单”中，曾将“城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目”列为民营企业股权占比原则上不低于35%的项目。

蒙西华中煤运通道就曾被视为社会资本参与铁路项目的标杆项目。内蒙古西部至华中地区铁路煤运通道项目连接内蒙古陕甘宁能源“金三角”地区与湘鄂赣等华中地区，是“北煤南运”的国家战略运输通道。“鉴于现有的大秦、朔黄、侯月三条煤运专线盈利能力良好的现状，蒙西铁路称得上目前所有民营资本投资建设铁路中最具有吸引力的。”《经济日报》在2013年的一篇报道中分析。

2012年9月，国家发展改革委提出，组成联合合资公司来建设和运营蒙西铁路，并要求单一股东的股份不超过50%。随后，作为项目法人的蒙西铁路公司成立。“虽从股权结构来看，国有企业所占比例仍超过八成，但此种引入社会资本的模式已经在铁路投融资体制改革的进程中迈出了一大步，值得借鉴。”

但是，李红昌表示，即使是蒙西华中煤运通道，在吸引了社会资本参与的情况下，其在重要的调度指挥、信息系统、财务清算等方面，仍然在与国铁集团进行有关的协调和交易。

不过李红昌认为，我国铁路当中盈利性较强或相对好的铁路项目或线路，并没有拿出来作为吸引社会资本的试点。比如高铁客运、大宗货物运输、铁路快递等，社会资本进入还缺乏必要的监管规则和进入条件保障。

方建宏表示，不同区域、不同线路的铁路项目投资回报率并不一样，希望未来可以拿出更多优质项目吸引民营资本。

在当前的PPP模式及国内外经济社会环境条件下，已经更多地需要依赖项目自身能够形成“收支平衡机制”。李红昌认为，其实有两种重要的模式创新值得考虑:

一是“网运分离”模式的探索，也就是说，国家对铁路行业进行重大改革，也是2013年铁路改革后的“第二次改革”，在制度规则上允许“网运分离”模式下的独立运营公司或其他组合形态的铁路市场进入者。在2013年那一轮铁路改革过程中，撤销铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司，希望以此实现政企分开，正是那一轮改革开启了此后社会资本投资铁路的序幕。

二是“综合开发”模式，类似中国香港、日本铁路等的TOD开发模式，把土地、商业等开发与轨道交通引入社会资本有机结合在一起。“对于铁路这样关系国计民生的行业，也不排除引入政府补贴下的市场竞争模式，也就是可以引入民间资本进行运营管理工作。”

方建宏建议，对于铁路项目来说，投融管退是一个闭环，退出渠道畅通后才能吸引更多民营资本参与铁路项目，国家也在积极推进基础设施项目REITs发行，但是目前尚未有铁路项目REITs发行，期待未来在退出渠道上可以对铁路项目有更多政策支持。

《中国新闻周刊》2024年第44期

声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权